Проблемы и перспективы реализации концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве региона

Аннотация

С.Н. Цветкова

В статье рассмотрены особенности механизма  концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве. Определены проблемы и перспективы использования этой формы государственно-частного партнерства в условиях реформирования коммунальной сферы региона.
Ключевые слова: Концессия, жилищно-коммунальная сфера, тарифы, норма доходности, регион.

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности)

В российские правовые акты понятие государственно-частного партнёрства вошло на рубеже столетий – с начала 2000-х гг. Причём чаще всего оно просто упоминается, например, в Бюджетном кодексе РФ выдвигается в качестве цели, но не раскрывается или объясняется через отдельные стороны.
И только одной форме государственно-частного партнёрства посвящён специальный закон – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», основной целью которого является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение эффективности региональной экономики [1].
Латинское слово «concession» переводится как «разрешение», «уступка». В современной практике государство может предоставить по концессионному соглашению различные виды ресурсов: землю, технологии, здания, сооружения и др. Однако при этом не передаётся право собственности на них, что немаловажно. В настоящее время существует ошибочное мнение, согласно которому концессия нередко расценивается как косвенная приватизация или же её полноценная альтернатива, т.е. рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности. Однако, в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в концессии государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля за экономическими процессами, а также правомочия собственника.
Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнёром, получающей всё большее распространение. Её особенность состоит в том, что государство в рамках партнёрских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнёра выполнять в течение определённого срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер – представитель частного бизнеса – вносит плату на условиях, оговорённых в концессионном соглашении [2]. 
Концессия в широком смысле – это договор между государством и бизнесом, фиксирующий условия использования бизнесом государственной собственности.
По определению, данному Европейской комиссией, концессия – это акт, которым государственная власть доверяет третьему лицу (путём соглашения или путём одностороннего акта с получением согласия третьего лица), полное или частичное управление, которое обычно относится к её компетенции и за которое третье лицо несёт эксплуатационные риски.
Федеральный закон «О концессионных соглашениях» определяет, что по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и(или) реконструировать определённое этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Таким образом, закон о концессионных соглашениях воспринял общемировую традицию, сделав объектом концессии государственное и муниципальное недвижимое имущество. 
При подписании концессионного соглашения право собственности на период использования (эксплуатации) указанного имущества остаётся у государства. Не допускается изменение целевого назначения и передача в залог указанного имущества, а так же его отчуждении.
Появление концессионного законодательства позволяет совершить прорыв во взаимоотношениях государства и бизнеса – они становятся прозрачными. Благодаря концессиям решается и другая существенная проблема – преодоление страха перед реализацией крупных, долгосрочных, медленно окупающихся проектов.
Можно выделить ряд характерных признаков концессии:

• её предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
• одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
• цель концессии – удовлетворение общественных нужд и потребностей;
• концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнёру за плату, определяемую в соглашении;
• она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение).

Концессионное соглашение можно определить как особую договорную форму предоставления частному лицу права на хозяйственное использование государственного или муниципального имущества, при этом указанное частное лицо уплачивает государству или муниципальному образованию концессионную плату, устанавливаемую соглашением и определяемую на основании ожидаемых результатов хозяйственного использования указанного имущества. Помимо внесения концессионной платы и предоставления частному инвестору прав пользования имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, обязательным условием концессии является осуществление концессионером инвестиций в целях качественного улучшения передаваемого (или создания нового) имущества с последующей его передачей в государственную или муниципальную собственность.
По концессионному соглашению частный партнёр государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, обеспечивать бесперебойность оказания услуг, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги.
Условия концессионного соглашения делятся на две группы – существенные и договорные. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что перечень существенных условий в Законе о концессиях не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными законами. Перечень вероятных (договорных) условий закрытый, но он был ощутимо расширен в результате изменений Закона. Также в процессе переговоров стороны вправе включить в соглашение желательный для них порядок внесения изменений в концессионное соглашение. 
Заключение концессионного соглашения происходит по итогам конкурса. Конкурсные предложения оцениваются с использованием критериев конкурса. Перечень возможных критериев установлен Законом о концессиях и является исчерпывающим.
Можно выделить, по меньшей мере, три вида концессии: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство и модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).
Особую значимость концессия имеет для жилищно-коммунального хозяйства. Это объясняется следующими обстоятельствами.
Начиная с 1997 года, когда был принят Указ Президента Российской Федерации № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» и по настоящее время коммунальная сфера находится в процессе реформирования. Его основными причинами явились: неэффективное использование отраслью бюджетных средств, отсутствие работающих механизмов управления жильем, государственная и муниципальная монополия в области предоставления жилищно-коммунальных услуг, высокий уровень износа основных фондов, неразвитость конкурентной среды, большие потери энергии, воды и других ресурсов.
Основными результатами преобразований, проведенных в соответствии с положениями федерального законодательства, а также региональными программами реформирования жилищно-коммунального комплекса явились:

• разделение функций и организация взаимоотношений, оформленных на договорной основе, между собственниками, управляющей организацией, подрядными организациями и органами, уполномоченными осуществлять контроль за предоставлением населению услуг необходимого качества;
• выбор подрядных организаций для обслуживания жилищного фонда на конкурсной основе;
• введение механизма ограниченного роста платежей граждан суммарно за жилищные и коммунальные услуги с использованием предельных индексов изменения тарифов;
• выплата жилищных субсидий и дополнительной адресной помощи малообеспеченным категориям граждан;
• использование инновационных источников финансирования инвестиционных программ коммунального комплекса, например, плата за подключение с использованием бюджетных кредитов;
• завершение процесса оснащения приборами учета организаций бюджетной сферы и объектов жилищного фонда;
• введение регулярного мониторинга финансового состояния предприятий-банкротов, полная ликвидация задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства по заработной плате.

Несмотря на устойчивые позитивные тенденции в развитии жилищно-коммунального хозяйства страны, его материально-техническая база, несомненно, нуждается в существенном обновлении.
Так, например, в Ростовской области состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется уровнем физического износа, превышающим 60 процентов, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей.
В 27 населенных пунктах области наблюдается дефицит мощности систем водоснабжения, в 25 городах и поселках требуется экстренное расширение и реконструкция очистных сооружений канализации. Существующее неблагополучное состояние систем водоснабжения определяется целым рядом проблем, возникших вследствие многолетних низких темпов развития водопроводно-канализационных систем и комплектации его техникой, материалами и оборудованием.
Высокий уровень износа оборудования и коммуникаций приводит к лавинообразному росту числа аварий: если в начале 90-х годов в среднем по области на 100 километров коммунальных сетей приходилось 30 - 40 аварий, то в последние годы этот показатель составил 180 аварий на 100 км водопровода, а на 100 километрах сетей теплоснабжения – 10 - 20 аварий.
Устранения указанных недостатков возможно только на основе привлечения в жилищно-коммунальное хозяйство Ростовской области и других регионов дополнительных крупномасштабных инвестиций, что на наш взгляд, возможно с использованием механизма концессии.
Преимуществами использования механизма концессии в сфере ЖКХ являются:

• ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов;
• создание конкурентной среды;
• приток денежных средств в регион;
• концессионер затрачивает значительные средства, вкладываемые в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.; 
• строительство или реконструкция объектов коммунального назначения создаёт дополнительное количество рабочих мест в регионе;
• в концессию могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов;
• после истечения срока договора в собственность муниципального образования переходит самое современное оборудование.

Передача объектов ЖКХ в концессию должна осуществляться, на наш взгляд, в следующей последовательности.
1) Определение объекта концессионного соглашения:

• определение состава и описание объекта концессионного соглашения;
• определение целей и сроков использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения;
• определение состава и описание имущества, не находящегося в государственной или муниципальной собственности, предназначенного для использования по общему назначению с объектом концессионного соглашения.

2) Подготовка объекта для передачи концессионеру:

• правовая экспертиза объекта концессионного соглашения;
• определение мер по снятию ограничений, препятствующих передаче объекта по концессионному соглашению;
• определение порядка передачи имущества, не находящегося в государственной или муниципальной собственности, предназначенного для использования по общему назначению с объектом концессионного соглашения и условий пользования этим имуществом.

3) Заключение концессионного соглашения:

• определение порядка подготовки и проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения;
• разработка конкурсной документации;
• определение критериев конкурса для оценки конкурсных предложений и установление параметров для каждого критерия конкурса;
• разработка гарантий концессионерам.

4) Контроль за исполнением концессионного соглашения.
Дальнейшее развитие механизма концессий в жилищно-коммунальной сфере связано с решением ряда системных задач, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Так, на региональном уровне требует своего решения вопрос о привлечении частного бизнеса в водопроводно-канализационный комплекс в небольших городах и поселках регионов. Частный бизнес не заинтересован в проектах в таких населенных пунктах, поскольку небольшие объемы поставки воды позволяют окупить инвестиционные вложения лишь через 15-20 лет. Выход из этой ситуации состоит в укрупнении предприятий, то есть в создании межмуниципальных водоканалов. При объединении близлежащих поселений, региональная служба по тарифам может просчитывать единый тариф, которой был бы необременительным для жителей этих территорий. И уже для этих крупных организаций подыскиваются инвесторы, которых такие проекты могут заинтересовать за счет больших объемов бизнеса и более быстрой окупаемости инвестиций.
На федеральном уровне в развитие закона о концессионных соглашениях должен быть принят пакет подзаконных актов, в которых должны быть урегулированы вопросы: состава типовых соглашений с инвесторами по каждому виду концессионных соглашений; гарантий, предоставляемых государством частным инвесторам при строительстве новых объектов жилищно-коммунального хозяйства; распределения рисков (проектирования, строительства и эксплуатации, валютных, законодательных) между государством и частным инвестором; расширения прав концессионеров в отношении обременения объекта концессии; форм участия крупных операторов ЖКХ, субъектов малого и среднего бизнеса в концессионных проектах.
Один из основных разделов концессионного соглашения связан с регулированием тарифов. Федеральным законодательством установлена возможность формирования тарифов на услуги коммунального комплекса методом доходности инвестированного капитала (методом RAB-Regulatory Asset Base).
Основой определения тарифа по RAB-методу,  является валовая выручка и отпуск коммунальных услуг в натуральном выражении. При этом необходимая валовая выручка – ВВ складывается из:
ВВ = ТОР + ДК + ВК,     (1)
где ТОР – текущие (операционные) расходы;
ДК – доход на инвестированный капитал;
ВК – возврат инвестированного капитала;
ТОР = Р₁ + Р₂,    (2)
где Р₁ – подконтрольные расходы;
Р₂ – неподконтрольные расходы.
Необходимая выручка должна быть такой, чтобы инвесторам постепенно вернулся весь инвестированный капитал (новый и первоначальный). Кроме того, на инвестированный капитал начисляется доход, средства, на выплату которого так же закладываются в необходимую валовую выручку.
Подконтрольные расходы включают в себя следующие статьи затрат:

• сырье и материалы;
• ремонт основных фондов;
• расходы на оплату труда;
• страховые взносы во внебюджетные фонды;
• работы и услуги производственного характера;
• работы и услуги непроизводственного характера;
• расходы на услуги банков;
• другие расходы, осуществляемые из прибыли (за исключением расходов на финансирование капитальных вложений из прибыли).

Неподконтрольные расходы включают в себя:

• амортизацию основных средств;
• налоги;
• плату за аренду имущества;
• расходы на финансирование капитальных вложений из прибыли;
• выпадающие доходы (технологическое присоединение льготных категорий потребителей).

Подконтрольные и неподконтрольные расходы базового уровня определяются методом экономически обоснованных затрат.
В расчетах тарифов участвуют параметры регулирования, которые в течение периода не меняются и параметры расчетов, которые определяются перед началом каждого года долгосрочного периода регулирования.
Долгосрочные параметры регулирования, которые, в течение периода регулирования не меняются:

• базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующим органом;
• индекс эффективности подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующим органом;
• коэффициент эластичности подконтрольных расходов по количеству активов;
• максимальная возможность корректировки необходимой валовой выручки, осуществляемая с учетом достижения установленного уровня надежности и качества услуг.

Параметры расчета тарифов, которые определяются перед началом каждого года долгосрочного периода регулирования:

• индекс потребительских цен;
• сумма активов;
• величина неподконтрольных расходов;
• величина технологических потерь;
• величина заявленной мощности;
• норма доходности на старый и новый капитал;
• величина полезного отпуска услуг потребителям.

Особое место в тарифе занимает доход на старый и новый капитал (старые и новые инвестиции), который определяется на основе норм доходности на старый и новый капитал.
В настоящее время RAB-метод применяется только при обосновании тарифов в электроэнергетике. Нормы доходности установлены дифференцированно для организаций, перешедших на RAB-метод до 01.01.2010 г. и перешедших на этот метод с 01.01.2011 г. [3]                                                                                                                                                                                                                                       
RAB-метод, на наш взгляд, следует распространить на все услуги жилищно-коммунального комплекса, так как он имеет очевидные преимущества (рисунок 1).

Рисунок 1 – Преимущества RAB-метода
При распространении RAB-метода на коммунальные услуги необходимо, на наш взгляд, устанавливать норму доходности на новый капитал следующим образом:
,      (3)

где СР_пр – прогнозная ставка рефинансирования, доли;
СР_ср– средняя ставка рефинансирования за предыдущий год, доли;
i1 – прогноз инфляции на текущий год, доли;
i0 – уровень инфляции за предыдущий год, доли.

Такой подход обусловлен тем, что ставка рефинансирования неоднократно изменяется в течение года (таблица 1).

Таблица 1 – Изменение ставки рефинансирования в течение 2010 года

Решение указанных проблем позволит достичь в регионах одну из основных целей концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» состоящую в развитии управления имущественным комплексом жилищно-коммунальной сферы на основе государственно-частного партнерства, концессионных соглашений.

Литература

1.Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2009. – 994 с.
2.Гайнутдинов Н.А. Участие государства в реализации проектов с использованием механизмов государственно-частных партнёров // Реформа ЖКХ. – 2008. – № 7. – С. 6 –13.
3.Официальный сайт правительства РФ: http://www.kremlin.ru.